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Stellungnahme des VfU zum "Referentenentwurf für ein Gesetz zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts" vom 06. August 2010 des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU)

Berlin, September 2010


Grundsätzliche Bemerkungen:

Generelle Linie der Novelle soll es sein,

- "die Ressourceneffizienz der Kreislaufwirtschaft zu verbessern". Diesem Ziel wird der vorliegende Referentenentwurf nur unzureichend gerecht. Um nachhaltig wirkende, förderliche rechtliche Rahmenbedingungen für das in einem rohstoffarmen Hochtechnologieland notwendige Tempo der Effizienzsteigerung der Kreislaufwirtschaft zu schaffen, bedarf es anstelle einzelner, durchaus begrüßenswerter Detailverbesserungen (wie Recyclingquote für Siedlungsabfälle, Bioabfälle, Wertstofftonne) eines grundlegend neuen, vorwärtsweisenden Paradigmenwechsels des Gesetzgebers,

- der in ökonomisch, ökologisch und sozial zukunftsorientierter Weise die Bürger und deren Vereinigungen, die Kommunen, die Länder, die Wirtschaft und die Wissenschaft, anspornt, verbindet und inspiriert, nach Kräften gemeinsam und solidarisch zur beschleunigten Steigerung der Ressourceneffizienz der Kreislaufwirtschaft beizutragen, zum Wohle der sozialen Marktwirtschaft, der Bürger und der Umwelt

- der deutlich zwischen Wertstoffen und Abfall unterscheidet sowie klarstellt: Wertstoffe sind kein Abfall, Müllverbrennung ist keine Verwertung!

- der die Kreislaufwirtschaft von der Abfallwirtschaft entkoppelt

- der starke Bürgerrechte gewährleistet

- der sowohl für die Kreislauf- als auch für die Abfallwirtschaft die spezifische Verantwortung der Kommunen und der Länder im Rahmen der öffentlichen Daseinsvorsorge und der Kommunalen Selbstverwaltung definiert

- ohne pauschalen Anschluß- und Benutzungszwang und ohne kommunale Monopolstrukturen

- mit freiem Wettbewerb und angemessener Kostenverteilung

- der auch für die dem Gesetz nachgeordneten Rechtsvorschriften adäquate Vorgaben enthält.

Der Referentenentwurf vergibt die Chance eines für Deutschland einzigartig produktiven Impulses für eine hocheffiziente Kreislaufwirtschaft, in dem er sich im wesentlichen darauf beschränkt

- die bewährten Strukturen und Elemente des (derzeitigen)Gesetzes zu erhalten.

- die neuen Vorgaben der AbfRRL möglichst 1:1 zu integrieren…"

Der vorliegende Referentenentwurf kann deshalb nicht die Zustimmung des VfU finden.

Eindeutige Definitionen

Im Sinne des Titels des Gesetzes wären eine präzise Definition von Wertstoffen, Verwertung und Abfall, eine objektivierte Abgrenzung der Kreislaufwirtschaft von der Abfallwirtschaft angezeigt gewesen. Nach dem Verständnis des VfU sollten sämtliche Stoffe, die nach der Produktion bzw. nach dem bestimmungsgemäßen Gebrauch der Erzeugnisse stofflich erneut verwendbar sind (unmittelbar oder nach einer speziellen Behandlung; für die ursprünglichen Erzeugnisse oder für andere Gebrauchswerte) a priori und durchgängig als Wertstoffe gelten. Sie sind zu jedem Zeitpunkt ihrer Existenz stofflicher Teil einer Kreislaufwirtschaft und zu keinem Zeitpunkt "Abfall". Mit dem technischen Fortschritt wächst die Anzahl dieser Stoffgruppen. Es widerspiegelt eher eine realitätsferne kontraproduktive Sicht als die Denkweise einer modernen leistungsfähigen Kreislaufwirtschaft, daß diese Wertstoffe nach Ansicht der Autoren des Referentenentwurfes stoffgleich nach ihrem bestimmungsmäßigen Gebrauch obligatorisch zu "Abfall" mutieren, und nach einer physikalischen (stofflich nicht verändernden) Behandlung (in der Regel nach Trennen, Sortieren, Klassieren) wieder zu ihrer Wertstoffeigenschaft zurückkehren sollen ("Ende der Abfalleigenschaft").

Als "Abfall" hingegen sollten nach Auffassung des VfU lediglich jene Stoffe definiert werden, die stofflich nicht wieder verwendbar (verwertbar) sind, ergo aus dem Wirtschaftskreislauf auf Dauer ausscheiden, die - in der Regel aus Gründen des Klima- und Umweltschutzes oder um einer Ge-fährdung der Allgemeinheit zu begegnen - stofflich "beseitigt" werden müssen (der Terminus "Abfälle zur Verwertung" ist ein Widerspruch in sich.). Eine solche Beseitigung von Abfall kann nicht als "Verwertung" i. S. einer Kreislaufwirtschaft gelten, selbst dann nicht, wenn diese Beseitigung in erfreulicher Weise mit der Gewinnung von Brennstoffen oder Nutzwärme einhergeht. Hauptzweck bleibt auch in diesen Fällen die stoffliche Beseitigung (Vernichtung) von Abfällen und nicht die Energiegewinnung. Die thermische Beseitigung von Abfällen als "Verwertung" zu bezeichnen, würde diese spezielle Technologie der Stoffvernichtung mit dem Re-cycling der Wertstoffe in der Kreislaufwirtschaft gleichstellen und somit das Grundanliegen des Gesetzes konterkarieren. Und dies auch noch auf die Höhe des Heizwertes abzustellen, wie in §11 Referentenentwurf bekräftigt, diskreditiert die Kreislaufwirtschaft in grundsätzlicher Weise. Abfallbeseitigung darf in keinem Falle als Teil der Kreislaufwirtschaft legitimiert werden, schon gar nicht durch eine dem Gesetz folgende Rechtsverordnung. Auch der Begriff der "Entsorgung" ist in einer funktionierenden Kreislaufwirtschaft fehl am Platze. Er kann sich ausschließlich auf "Abfall" beziehen. Zudem muß durch ein Kreislaufwirtschaftsgesetz die Beseitigung (stoffliche Vernichtung) für jene Wertstoffe verboten sein, die nach dem Stand der Technik wirtschaftlich wieder verwendbar sind.

Abfallhierarchie

Die sogenannte "Abfallhierarchie" ist eine Chimäre, die der fehlenden Konsequenz und der mangelnden inneren Logik des Referentenentwurfes geschuldet ist. Sie hat in einem künftigen Kreislaufwirtschaftsgesetz keinen Platz. Wenn das Gesetz deutlich zwischen Wertstoffen und Abfall unterscheidet, eindeutig die Pflichten der Bürger (private Haushalte), der Kommunen, der Länder und der Unternehmen zu deren Wiederverwendung (Verwertung) bzw. zu deren Beseitigung (Abfall) definiert, bedarf es einer solchen unverbindlichen "Hierarchie" nicht. Dieser Bewertung steht auch nicht entgegen, daß der Referentenentwurf im Unterschied zum Arbeitsentwurf auf das Wort "grundsätzlich" verzichtet.

Anschluß- und Benutzungszwang

Der Referentenentwurf konserviert den aus dem Polizeirecht des 19. Jahrhundert überkommenen Anschluß- und Benutzungszwang der Bürger an die traditionellen kommunalen "Entsor-gungsstrukturen". Dieser, für den Bereich Wasser/Abwasser sowie Abfall eingesetzte rechtliche Konstrukt des staatlichen Zwanges war originär darauf gerichtet, Seuchen zu verhindern, Gefahren für Leib und Leben der Bürger durch Kanalisation und geordnete Abfallbeseitigung (Deponien) abzuwenden. Von Wertstoffen in privaten Haushalten gehen keine Gefahren für die Allgemeinheit aus. Hier ist ein Anschluß- und Benutzungszwang unangemessen und kann entfallen. Für gefährliche Abfälle ist er weiterhin gerechtfertigt. Für Abfälle aus privaten Haushalten (Restmüll) muß er im Interesse der Kreislaufwirtschaft flexibilisiert und den tatsächlichen Verhältnissen angepaßt werden. In dem Maße wie sich der Anteil der Wertstoffe erhöht, reduziert sich die Menge des Restmülls (graue Tonne). Deshalb sollte der Anschluß- und Benutzungszwang für die graue Tonne auf ca. ein Drittel des derzeitigen Volumens reduziert und den privaten Haushalten die Möglichkeit eingeräumt werden, eine individuell gewünschte darüber hinausgehende Entsorgungsmenge sowie die Entsorgungsintervalle nach Bedarf frei zu wählen.

Rechte der Bürger

Der Referentenentwurf atmet den Geist des "Obrigkeitsstaates". Der Bürger als Souverän der kommunalen Selbstverwaltung und als Wertstoffeigentümer ist im Referentenentwurf völlig unterrepräsentiert. Die Bürger und ihre Vereinigungen (z.B. Mietervereinigungen, Umweltschutzorganisationen. Grundstücksnutzerverbände) sollten das gesetzlich verbriefte (einklagbare) Recht erhalten, von Anbeginn an in alle kommunalen Entscheidungsprozesse der Kreislaufwirtschaft einbezogen zu werden, in sämtliche dazu gehörigen Unterlagen Einsicht nehmen zu können, nach dem Wunsch der Kommune oder auf Antrag gehört zu werden und einen Anspruch auf Rechtsmittel gegen die Ablehnung ihrer Vorschläge erhalten. Die Bürger nach willkürlichem Ermessen ggf. unter "Betroffene" einzureihen und im Rahmen "beteiligter Kreise" unverbindlich "anzuhören" oder ihn wie bei der Aufstellung von Abfallwirtschaftsplänen unver-bindlich zu "beteiligen", kann nur als krasse Mißachtung des Souveräns bewertet werden. Die Bürger sollten gegenüber den Kommunen zudem das Recht erhalten, an der Auswahl geeigneter Wertstoffverwerter aktiv beteiligt zu werden und es sollte zudem in höchstmöglichem Maße erleich-tert werden, die mit der Inanspruchnahme von Gütern und Leistungen anfallenden, in ihrem Eigentum stehenden Wertstoffe zur Wiederverwendung grundstücksnah stofflich zurückführen zu können (Wertstofftonne).

Pflichten der Kommunalen Selbstverwaltung und Wettbewerb

Der Referentenentwurf entbehrt eines zeitgemäßen Verständnisses der Dialektik von Kommunaler Selbstverwaltung und Wettbewerb in der Kreislaufwirtschaft. Er versäumt es, die Pflichten der Kommunen und der Länder in der Kreislaufwirtschaft als Teil ihrer Verantwortung für die Öffentliche Daseinsvorsorge rechtsverbindlich zu definieren. Nach Ansicht des VfU obliegt es den Kommunen, in ihren Gemeinden insbesondere

- zu gewährleisten, daß die Bürger und deren Vereinigungen ihre im Kreislaufwirtschaftsgesetz zu verbürgenden Rechte zur Mitwirkung in allen kommunalen Angelegenheiten der Kreislaufwirtschaft uneingeschränkt wahrnehmen können

- die örtlichen Voraussetzungen für eine optimale und umweltverträgliche Abfallbeseitigung zu schaffen

- den örtlichen Anschluß- und Benutzungszwang für die Beseitigung gefährlicher Abfälle durchzusetzen, bei gleichzeitiger Reduzierung und Flexibilisierung für private Haushalte (graue Tonne)

- die örtlichen Voraussetzungen dafür zu schaffen, daß Bürger und private Haushalte zu Fragen der Kreislauf- und Abfallwirtschaft jederzeit und kompetent beraten werden

- die kommunalen Unternehmen zu befähigen, erfolgreich am Wettbewerb in der Kreislaufwirtschaft teil- zunehmen.

Die Erfüllung der praktischen Aufgaben der unmittelbaren Sammlung, Aufbereitung und Verwertung der Wertstoffe, der Abfallbeseitigung und der Beratung sind nicht originärer Bestandteil der politischen Verantwortung und der demokratischen Entscheidungsprozesse im Rahmen der hoheitlichen Befugnisse der Kommunalen Selbstverwaltung. Diese Dienstleistungen sollten in der sozialen Marktwirtschaft dem Wettbewerb unterliegen, an dem kommunale wie private Unternehmen gleichberechtigt und gleichverpflichtet teilnehmen können Voraussetzung dafür ist , daß die Kommunen ihre Pflichten aus der Kommunalen Selbstverwaltung für die Öffentliche Daseinsvorsorge aktiv und qualifiziert wahrnehmen, wobei die Kommunen durch Ausschreibungen, durch Prüfen der Bürgervorschläge, durch Vertragsgestaltung und Kontrolle zu gewährleisten haben, daß Kreislaufwirtschaft und Abfallbeseitigung in ihrem Zuständigkeitsbereich reibungslos sowie sozial- und umweltverträglich funktionieren. In den Verträgen sollten sich die Kommunen ausdrücklich das Recht vorbehalten, bei ungenügender Vertragserfüllung den Vertrag ad hoc kündigen und die Aufgabe neu ausschreiben zu können. Aufgabe der Länder sollte es sein, die analogen Voraussetzungen auf Landesebene zu schaffen und die Kommunale Selbstverwaltung sowie die Rechte der Bürger in der Kreislaufwirtschaft zu stärken. Die Aufrechterhaltung und Legitimierung kommunaler Monopolstrukturen gehört auf den Prüfstand und den Erfordernissen einer leistungsfähigen Kreislaufwirtschaft angepaßt. Der im Referentenentwurf dargestellte sogenannte "öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger", gestützt auf einen Anschluß- und Benutzungszwang gegenüber den Bürgern und einem gesetzlichen Schutz vor Wettbewerb gehört ausschließlich der Beseitigung gefährlicher Stoffe in der Abfallwirtschaft und in einem deutlich reduziertem Umfang der Beseitigung von Restmüll privater Haushalte zugeordnet. In einer modernen Kreislaufwirtschaft ist nichts "zu entsorgen". Unbeschadet dessen stehen die Kommunen in der Pflicht, faire und produktive Rahmenbedingungen für den Wettbewerb in der Kreislaufwirtschaft zu schaffen und es ihren Unternehmen zu ermöglichen, nach gleichen Regeln wie private Unternehmen erfolgreich daran teilzunehmen. Der VfU unterstützt in dieser Frage im Interesse der Allgemeinheit vorbehaltlos die Positionen des Bundeskartellamtes.

Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in seinem Urteil vom 18.06.2009 (Az. 7c 16/08) leider ge-gen die gesellschaftlichen Erfordernisse einer höheren Ressourceneffizienz, für die uneingeschränkte Beibehaltung des Polizeirechts sowie des Monopols kommunaler Unternehmen in der Kreislaufwirtschaft, für einen damit einhergehenden Schutz dieser sogenannten "öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger " vor jeglichem Wettbewerb entschieden. Diese Urteil atmet den Geist der "Seuchen- und Gefahrenabwehr" des 19. Jahrhunderts und verweigert sich - offenbar irrtümlich - einer modernen, leistungsfähigen Kreislaufwirtschaft des 21. Jahrhunderts, in der es primär um eine möglichst vielfache Wiederverwendung wertvoller Rohstoffe (und nicht vorrangig oder gleichwertig) um "Entsorgen" (Abfallbeseitigung)), geht, an der sich Bürger, Kommunen, Länder, Verbände und die Wirtschaft, kommunale wie private Unternehmen gleichermaßen aktiv und solidarisch beteiligen müssen. Dem Gesetzgeber obliegt es nun, diesen offensichtlichen Justizirrtum zu heilen und dem Urteil ggf. ausschließlich in den Regelungen des Abfallrechts zu folgen.

Kostenverteilung

Der Vorschlag der Kostenverteilung ist im Referentenentwurf unverständlich und unzureichend differenziert. Bei Abfall ist die Situation überschaubar. Er ist für den Bürger (wie für die Allgemeinheit) nutzlos bzw. eine Last (gefährlicher Abfall). Er will/muß sich seiner entledigen und dazu die Dienstleistung der Beseitigung in Anspruch nehme. Die Tatsache unterschiedlicher Beseitigungskosten (geringere Kosten bei Energiegewinnung) sollte sich in den Entgelten widerspiegeln. Bei Wertstoffen liegen die Dinge komplizierter. Einerseits hat der Bürger (Konsument) mit dem Erwerb eines Produktes oder mit der Inanspruchnahme einer Dienstleistung den Wertstoff käuflich erworben. Er ist sein Eigentum. Wenn er ihn einer erneuten Wertschöpfung durch Wiederverwendung zuführt, müßte er entschädigt werden. Das wird auf einem deutliche höheren Effizienzniveau der Kreislaufwirtschaft und weiterer Verknappung /Verteuerung der Rohstoffe und Energieträger auch eintreten müssen. Nach dem derzeitigen Stand der Technik des Recycling und infolge der z. T. starken Schwankungen der Marktpreise für Rohstoffen wäre aber zur Zeit eine durchgängige obligatorische finanzielle Entschädigung der privaten Haushalte für Wertstoffe kontraproduktiv. Sie sollte vorerst dem Markt und dem Wettbewerb überlassen bleiben. (Hier sollte jedoch die Bürgerkontrolle die Entwicklung beobachten und zu gegebener Zeit Vorschläge zur finanziellen Entschädigung der privaten Haushalte für überlassene Wertstoffe entwickeln und durchsetzen). Derzeit erscheint es aber möglich und sinnvoll, in einem Kreislaufwirtschaftsgesetz zwei finanzielle Anreize zu verankern, die sich in der Praxis auch realisieren ließen:

a) Die Rückgabe von Wertstoffen sollte für private Haushalte grundstücksnah und kostenneutral erfolgen können.

b) Für ungefährlichen Restmüll aus privaten Haushalten ist der Anschluß- und Benutzungszwang auf eine Mindestmenge von einem Drittel der derzeitigen Menge zu reduzieren, zugleich in Bezug auf die Wahlmöglichkeit des Bürgers hinsichtlich einer individuell benötigten zusätzlichen Entsorgungsmenge und des Entsorgungsintervalls zu flexibilisieren, womit eine deutliche Kostenentlastung der Bürger bewirkt würde. Für gehbehinderte und chronisch kranke Menschen sollten sozialverträgliche Sonder -und Einzelregelungen möglich sein.

EU-Recht

In Sonderheit in der Begründung des Referentenentwurfes ist wiederholt darauf hingewiesen wor-den, daß die "Europäische Richtlinie 1:1 umgesetzt worden" sei. Das hat sich als fataler "Fahrplan" erwiesen. Europäisches Recht ist in der Regel das "kleinste gemeinsame Vielfache" der 27 Mit-gliedsstaaten. Und es ist bekannt, wie weit die Standards zwischen den einzelnen Mitgliedsstaaten in der Praxis auseinander liegen können. Deutsches Recht darf nicht gegen Europäisches Recht verstoßen, aber es kann dem vorangehen mit einem im europäischen und im internationalen Maßstab anspruchsvollen, vorwärtsweisenden Kreislauf- und Abfallwirtschaftsgesetz.

Zu den Einzelregelungen des Referentenentwurfs

Nach Auffassung des VfU sollte im weiteren Gesetzgebungsverfahren ein grundlegend neuer Ansatz gefunden und dazu unter Teilnahme der Bürger, ihrer Verbände, der Kommunen, der Länder und der Wirtschaft eine bundesweit breite Diskussion ohne Zeitdruck geführt werden.

Der Gesetzgeber sollte sich eindeutig dazu bekennen, daß er der Kreislaufwirtschaft und damit der Erhöhung der Ressourceneffizienz einen kräftigen Schub verleihen will. Dazu sollte er bei einem übergreifenden Kreislauf- und Abfallwirtschaftsgesetz als Artikelgesetz bleiben, die Kreis-laufwirtschaft sowie die Abfallwirtschaft in getrennten Artikeln dieses Gesetzes regeln (Artikel 1 sollte ausschließlich der Kreislaufwirtschaft vorbehalten sein. In einem Artikel 2 sollte die Abfallwirtschaft geregelt werden. Die Rechte der Bürger und ihrer Vereinigungen in der Kreislauf- sowie in der Abfallwirtschaft, der Inhalt der Kommunalen Selbstverwaltung und des Wettbewerbes, die Verantwortung der Länder etc. sollten in weiteren gesonderten Artikeln geregelt werden). Der VfU hält das für den einzig sinnvollen Weg.

Der Zweck des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (Artikel 1) bestünde dann ausschließlich darin, opti-male rechtliche Rahmenbedingungen für den sparsamsten Umgang mit Roh- und Wertstoffen, für deren höchstmögliche Wiederverwendung und für die Abfallvermeidung zu schaffen. Daß dies Ökonomie und Ökologie zwingend erfordern, muß nicht gesondert betont werden.

Eine effiziente Kreislaufwirtschaft (auf höchstmögliche Effizienz von Ressourcen gerichtet) muß sich von der Abfallwirtschaft (Separation und Beseitigung nicht wieder verwendbarer bzw. umwelt- bzw. gesundheitsgefährdender Stoffe) emanzipieren, von ihr entkoppeln. Sie hat mit ihr nichts mehr gemein, weder technologisch noch wirtschaftlich. Diese Tatsache wird auch nicht dadurch infrage gestellt, daß der Restmüll (graue Tonne) auch nach Flexibilisierung des Anschluß- und Benutzungszwanges vor einer Beseitigung nochmals auf das Vorhandensein von Resten von Wertstoffen zu prüfen ist und diese dem Wirtschaftskreislauf zugeführt werden müssen und nicht vernichtet werden dürfen.

Befördert durch ein eindeutiges zukunftsweisendes Gesetz muß das historisch gewachsene Denken und Handeln der Vermischung von Kreislauf- und Abfallwirtschaft durchbrochen werden. Es ist zu einem der größten Hemmnisse der notwendigen raschen Steigerung der Ressourceneffizienz geworden.